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北京山合水易機構(gòu) 董事長兼總裁
北京山合水易規(guī)劃設(shè)計院 院長
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家
《中國旅游報》、《農(nóng)民日報》專欄作家
2019年1月23日,中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》,提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,實現(xiàn)“多規(guī)合一”;要科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間,體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、加強協(xié)調(diào)性,強化規(guī)劃權(quán)威,改進規(guī)劃審批,健全用途管制,監(jiān)督規(guī)劃實施,強化國土空間規(guī)劃對各項規(guī)劃的指導約束作用。其實在此之前,尋求各項規(guī)劃統(tǒng)一、銜接及分級管理的國土空間規(guī)劃體系就屢屢在中央文件中被重點提及。關(guān)于如何推進多規(guī)融合,實現(xiàn)“多規(guī)合一”,也是眾多專家討論的焦點。
現(xiàn)實背景:各類規(guī)劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰(zhàn)
規(guī)劃名目繁多
據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種,在名稱上一般叫做“規(guī)劃”;而據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計,“十一五”期間,國務(wù)院有關(guān)部門共編制了156個行業(yè)規(guī)劃,省、地(市)、縣三級政府編制的規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃多達7300余項,各類規(guī)劃名目繁多。
規(guī)則體系各異
城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137—2011)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188—2007);土地利用規(guī)劃有《全國土地分類(過渡期)》《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010—2007),以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃中相應(yīng)的分類體系;旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》(GB/T18971—2003),各類規(guī)劃均自成體系,對接困難。
多規(guī)合作存在技術(shù)障礙
各類空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào),基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計口徑、用地分類標準等各類要素不統(tǒng)一,規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同的技術(shù)障礙,使得“多規(guī)合一”存在銜接難度大,成本高的問題。
“多規(guī)合一”政策理論實踐
近年來,“多規(guī)合一”成為規(guī)劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求,隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》《省級空間規(guī)劃試點方案》等政策出臺,使多規(guī)合一成為規(guī)劃改革的熱點和核心抓手。
2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》
提出要“建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界,落實用途管制”,“完善自然資源監(jiān)管體制,統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責”。
2013年12月 中央城鎮(zhèn)化工作會議
習近平總書記在會議講話中指出,積極推進市、縣規(guī)劃體制改革,探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法,實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖,并以這個為基礎(chǔ),把一張藍圖干到底。
2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》
其重要觀點“加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”,成為“多規(guī)合一”的行動綱領(lǐng),同時也標志著多規(guī)合一上升至國家政策。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布之后,中央展開了一系列試點工作,由海南、寧夏回族自治區(qū)等省份擴展到9省,試點級別也從省級、市級發(fā)展到縣級。
2014年8月《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》
通過開展試點工作,探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路,研究提出可復(fù)制、可推廣的“多規(guī)合一”試點方案。同時,探索完善市縣空間規(guī)劃體系,建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制?!锻ㄖ诽岢鲈谌珖?8個市縣開展“多規(guī)合一”試點。
2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》
方案指出要構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以用途關(guān)注為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”,構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容,全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。
2016年《省級空間規(guī)劃試點方案》
總體要求省級空間規(guī)劃試點,以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ),全面摸清并分析國土空間本底條件,劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界(以下稱“三區(qū)三線”),注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地,統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃,編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃,為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范。
2017年10月18日《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》
報告指出要構(gòu)建“國土空間開發(fā)保護制度,完善主體功能區(qū)配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。
2018年2月28日《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》
要求自然資源部整合原國土資源部的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃管理職責、國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責,負責建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。
具體包括:推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度,組織編制并監(jiān)督實施國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。開展國土空間開發(fā)適宜性評價,建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系。組織劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線,構(gòu)建節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。建立健全國土空間用途管制制度,研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實施。組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃。負責土地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用工作。
2018年5月18日 全國生態(tài)環(huán)境保護大會
習近平總書記指出要全面推動綠色發(fā)展,重點是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu),優(yōu)化國土空間開發(fā)布局,調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局,培育壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。李克強總理指出,要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局,嚴守生態(tài)保護紅線,加強生態(tài)保護修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理,完善自然保護地管理體制機制。
李克強書記指出要要加強生態(tài)保護修復(fù),構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局,嚴守生態(tài)保護紅線,堅持山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理,完善自然保護地管理體制機制。堅持統(tǒng)籌兼顧,協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護、協(xié)同發(fā)揮政府主導和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。
2018年12月 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》
中央統(tǒng)一規(guī)劃體系,明確國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用。強調(diào)應(yīng)該理順規(guī)劃關(guān)系立足新形勢新任務(wù)新要求,明確各類規(guī)劃功能定位,理順國家發(fā)展規(guī)劃和國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系,避免交叉重復(fù)和矛盾沖突。統(tǒng)一規(guī)劃體系,形成規(guī)劃合力堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào),建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐,由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。
國土空間規(guī)劃將統(tǒng)領(lǐng)各項規(guī)劃
《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的實施將進一步強化國土空間規(guī)劃對各項規(guī)劃的指導約束作用。針對如何推進規(guī)劃融合,更好的實施國土空間規(guī)劃,實現(xiàn)“多規(guī)合一”,解決當前空間規(guī)劃重疊的問題,各部門、專家學者對此建言獻策,提出構(gòu)想和建議。
陸昊:規(guī)劃不是某一專項規(guī)劃,而應(yīng)是國土空間規(guī)劃
(國家自然資源部黨組書記、部長)
在空間規(guī)劃體系和理念中,規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃也不是土地利用規(guī)劃,而應(yīng)該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先,用更少的新增建設(shè)用地指標,支撐新的經(jīng)濟總量增長。對建設(shè)用地規(guī)劃,要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況,閑置土地盡快使用,低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系(如城鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等),各個分類之間是一級并列的,不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后在相應(yīng)層級、相應(yīng)分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術(shù)方面進行探索,尤其要搞清楚農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關(guān)系。
趙毓芳:新時代國土空間規(guī)劃工作的重要意義
(自然資源部規(guī)劃司副司長)
一是要堅持綠色發(fā)展理念,構(gòu)建科學適度有序的國土空間布局體系,引導建立區(qū)域協(xié)調(diào)功能互補的空間格局。二是要推進國土空間高質(zhì)量發(fā)展,將山水林田湖草作為生命共同體,統(tǒng)籌謀劃自然資源的開發(fā)利用、整治修復(fù),提升國土空間的開發(fā)保護利用水平。三是要強化規(guī)劃的約束性、指導性和引領(lǐng)性,在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上,形成全域全類型空間管制措施。
莊少勤:國土空間規(guī)劃要注重目標、問題和運行機制
(自然資源部國土空間規(guī)劃局局長)
國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐,要順應(yīng)生態(tài)文明新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化。作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具,國土空間規(guī)劃要注重目標、問題和運行導向,要圍繞前瞻性、科學性和操作性,分析地區(qū)的發(fā)展動力、推斷未來發(fā)展趨勢、布局地區(qū)V4.0空間,從而制定管用、適用、好用的規(guī)劃。
孫安軍:城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型
(中國城市規(guī)劃學會理事長)
空間規(guī)劃的改革過程是一種“揚棄”過程,新的國土空間規(guī)劃應(yīng)該傳承城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用,統(tǒng)籌作用,傳導機制和科學決策機制。
賈克敬:國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建
(中國土地學會土地規(guī)劃分會秘書長)
首先,新時代的國土規(guī)劃必須以生態(tài)文明為基礎(chǔ),強化底線安全意識;其次,新時代的國土規(guī)劃是一個繼承與創(chuàng)新的國土規(guī)劃,城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等都各有所長,應(yīng)該取長補短;第三,應(yīng)該是一個以“雙評價”為基礎(chǔ)引導國土空間格局優(yōu)化的的規(guī)劃;第四,必須能夠協(xié)調(diào)國土空間利用的矛盾;第五,國土規(guī)劃應(yīng)該是一個覆蓋和引導全域生產(chǎn)力布局的規(guī)劃;第六,是一個注重集約節(jié)約、推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規(guī)劃;第七,一個施行全域全類型國土空間用途管制的規(guī)劃;最后,是能夠促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提升國土空間質(zhì)量功能的規(guī)劃。
林堅:空間規(guī)劃是實施國土空間用途管制的基礎(chǔ)
(北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任/教授)
國土空間首先是自然資源的載體,而自然資源監(jiān)管包括載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可和產(chǎn)品生產(chǎn)許可,國土空間用途管制對應(yīng)資源載體使用許可,是產(chǎn)品生產(chǎn)許可和載體產(chǎn)權(quán)許可的前置條件。我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類多,內(nèi)容、管理邏輯基本相同,產(chǎn)生沖突的矛盾焦點是土地發(fā)展權(quán)管理權(quán)力;國家推進以資源保護為出發(fā)點的一級土地發(fā)展權(quán)管理,對屬于地方事權(quán)的二級土地發(fā)展權(quán)管理將產(chǎn)生更強的約束力。
張曉玲:集聚開發(fā)應(yīng)成為國土開發(fā)的主要方式
(中國土地勘測規(guī)劃院總工程師 )
應(yīng)將集聚開發(fā)作為國土開發(fā)的主要方式。國土空間開發(fā)利用應(yīng)該與資源環(huán)境承載能力匹配,強調(diào)效率和效益;同時應(yīng)對國土實施差別化保護,將國土綜合整治為主要手段,注重改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,加快和提升國土功能;要加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào),促進區(qū)域均衡發(fā)展,并注重通過引導和管控來優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。
樊杰:建立健全國土空間開發(fā)保護制度
(全國政協(xié)委員、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長)
要堅持中國特色,發(fā)揮制度優(yōu)勢,進一步加強空間管治的剛性約束力。同時,要著力補齊短板,進一步提升空間治理能力的現(xiàn)代化水平,理順國土空間開發(fā)保護制度,并充分運用市場機制使國土空間真正得以合理開發(fā)和保護。