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北京山合水易機構 董事長兼總裁
北京山合水易規(guī)劃設計院 院長
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家
《中國旅游報》、《農(nóng)民日報》專欄作家
目前多規(guī)合一的工作,主要在市、縣層面進行。一般的小鎮(zhèn)規(guī)劃屬于市縣規(guī)劃的下位規(guī)劃。
所以從“多規(guī)合一”的要求來說,一般的小鎮(zhèn)規(guī)劃主要是對上位規(guī)劃的“五線”進行遵循和呼應,包括產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)林地控制線、生態(tài)紅線、城市增長邊界控制線,相當于“守底線”。
而對于特色小鎮(zhèn)來說,除了要滿足“守底線”的要求,還需要滿足國家特色小鎮(zhèn)政策中關于產(chǎn)業(yè)、文化,以及發(fā)展模式等方面提出的新要求,充分體現(xiàn)特色和創(chuàng)新,包括特色產(chǎn)業(yè)融合、特色文化旅游、土地開發(fā)模式創(chuàng)新和生態(tài)利用模式創(chuàng)新等。
這就要求特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃必須體現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、文保規(guī)劃等多種規(guī)劃的銜接。
一、旅游特色小鎮(zhèn)”多規(guī)合一“的要求
發(fā)改委、住建部、財政部針對特色小鎮(zhèn)發(fā)布過很多文件,新要求更注重積極保護和創(chuàng)新利用雙管齊下。
有三項要求是傳統(tǒng)鎮(zhèn)規(guī)劃中沒有的內容,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面,要求培育特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài),防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟風;
風貌規(guī)劃方面,要求尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局、不盲目拆老街區(qū),傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化、不盲目搬襲外來文化,保持小鎮(zhèn)宜居尺度、不盲目蓋高樓;
體制機制設計方面,要求創(chuàng)新特色小(城)鎮(zhèn)建設投融資機制。
這些政策要求在規(guī)劃編制時,及時落實和協(xié)調上位城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、文保規(guī)劃等多種規(guī)劃的內容,提出創(chuàng)新解決方案。
在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃階段就考慮到多規(guī)合一的要求,有利于加快后續(xù)建設項目的審批流程。在已經(jīng)建立多規(guī)合一協(xié)同平臺的地區(qū),符合多規(guī)合一要求的項目審批流程簡化,更容易通過相關部門會商。
二、如何協(xié)調”多規(guī)合一“的要求
旅游特色小鎮(zhèn)是特色小鎮(zhèn)中非常重要的類型,通常包括五個方面需要協(xié)調:國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、文化保護規(guī)劃和生態(tài)相關的規(guī)劃。
國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃方面:需要探索旅游特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合的方式和路徑。
旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃不能光談旅游產(chǎn)業(yè),而要研究旅游產(chǎn)業(yè)如何與上位國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中確定的原生產(chǎn)業(yè)或其它植入產(chǎn)業(yè)相互促進、融合發(fā)展。
土地利用規(guī)劃方面:在上位土地利用規(guī)劃的框架下布局小鎮(zhèn)的旅游空間,并對旅游用地的供給模式提出創(chuàng)新解決方案。
包括運用最新用地政策,對旅游經(jīng)營性項目、旅游公共服務設施、自然觀光類項目、鄉(xiāng)村旅游類項目等采用差異化的土地供給方式,結合國有土地、集體土地、非建設用地的組合供給,綜合考慮長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式,降低開發(fā)初期的用地成本。
旅游規(guī)劃方面:關鍵是塑造能體現(xiàn)小鎮(zhèn)獨特性的創(chuàng)新IP,依據(jù)市場需求策劃旅游產(chǎn)品,完善小鎮(zhèn)的游賞組織、旅游服務設施等,并將旅游特色小鎮(zhèn)融入到更大范圍的全域旅游體系當中。
文化保護規(guī)劃方面:對于保護級別較高的文化遺產(chǎn)、文物、歷史文化名鎮(zhèn)等,通常是在符合專項保護規(guī)劃的前提下,植入旅游活動,實現(xiàn)遺產(chǎn)的活化利用;對于保護要求不高的,如歷史建筑、一般傳統(tǒng)民居等,可進行適當改造并作為旅游服務設施;
同時,發(fā)掘和傳承非物質文化遺產(chǎn),策劃成旅游產(chǎn)品,以塑造特色小鎮(zhèn)的文化吸引力。
生態(tài)相關的規(guī)劃方面:旅游小鎮(zhèn)通常都有較好生態(tài)資源,如濕地公園、森林公園、自然保護區(qū)等,這些資源通常都有各自的總體規(guī)劃,特色小鎮(zhèn)需要與這些生態(tài)相關的規(guī)劃進行協(xié)調。在生態(tài)相關規(guī)劃的保護要求下,探索生態(tài)資源的利用模式。
三、旅游特色小鎮(zhèn)進行”多規(guī)合一“的難點
1.旅游用地的協(xié)調和創(chuàng)新供給
在城鄉(xiāng)規(guī)劃用地的分類標準中,沒有旅游用地這個類別。但旅游特色小鎮(zhèn)作為旅游目的地或旅游服務中心,需要較多的旅游業(yè)發(fā)展用地。
風景名勝區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及國土規(guī)劃的土地利用分類標準完全不同,需要按多規(guī)合一的思路進行協(xié)調; 而且,旅游業(yè)發(fā)展用地的供給來源是多樣的,在規(guī)劃中要充分考慮創(chuàng)新供給。
2.A級景區(qū)標準融入
現(xiàn)在的特色小鎮(zhèn)大都要求融入旅游功能,比如浙江省提出的要求是特色小鎮(zhèn)必須至少要達到3A景區(qū)。
在A級景區(qū)評定標準中,對旅游吸引力、旅游交通、風貌特色、旅游服務設施、環(huán)境保護方面都有具體的要求,既要將這些指標要求在旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃中落實,又要滿足小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和旅游空間的協(xié)調,符合經(jīng)濟可行性,這點對資源的高效利用和分配提出了較高的要求。
3.事權不足下的規(guī)劃協(xié)同
因為多規(guī)合一都是在市級和縣級層面推行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面并沒有事權,所以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面去協(xié)調上位規(guī)劃基本不可能。
那么特色小鎮(zhèn)規(guī)劃能做的,就是系統(tǒng)地梳理、整合現(xiàn)有的上位規(guī)劃,并探尋出既傳承和落實上位多規(guī)要求,又能體現(xiàn)小鎮(zhèn)特色的可行解決方案。
4.小鎮(zhèn)發(fā)展的原生動力來源
小鎮(zhèn)的發(fā)展必須要有產(chǎn)業(yè)輸血,不單是規(guī)劃要做好,而且要與運營、管理和資本相結合,這些屬于規(guī)劃之外的其它因素,但規(guī)劃中也要協(xié)調考慮,并制定符合實際情況的可實施方案。這就要求規(guī)劃團隊還要具備一定的經(jīng)濟、管理、運營的知識和經(jīng)驗。
四、特色小鎮(zhèn)與A級景區(qū)標準融入
解決這個難點,可以采用共享的理念。
比如說在做廣東韶關羅坑鎮(zhèn)規(guī)劃的時候,通過規(guī)劃一個居民和游客在時間上能分時使用的綜合性共享服務設施,實現(xiàn)空間更高效的利用。
這個共享服務設施,既是鄉(xiāng)村圖書館,又是鄉(xiāng)村食堂和停車場,還可以接待游客參觀,滿足了A級景區(qū)對旅游服務設施的要求,又提升了小鎮(zhèn)公共服務設施的品質,還實現(xiàn)了當?shù)匚幕男麄骱驼故荆侠響獙α寺糜稳丝诓ǚ宀ü让黠@,平日旅游設施利用率不高的問題,可謂一舉多得。
關注非建設用地的利用和創(chuàng)新。大家做旅游項目時都會格外關注建設用地,其實許多旅游項目可以通過非建設用地,比如林地、農(nóng)田來實現(xiàn)。包括徒步道、農(nóng)業(yè)觀光、露營地等項目。
旅游小鎮(zhèn)的建設如果能與周邊的森林、特色農(nóng)業(yè)景觀或風景資源捆綁,在環(huán)境氛圍和資源吸引力方面都可以獲得更高的評分。
注重風貌設計,在A級景區(qū)的標準里面,對風貌設計是有要求的,風貌做的好,可以加分;在特色小鎮(zhèn)相關政策中,也多次提到風貌規(guī)劃的內容。
這就要求在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中,至少要有一個風貌規(guī)劃的章節(jié),或者提出城市設計導則,保證既符合A級景區(qū)標準,又體現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的風貌特色。
五、旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃技術邏輯
傳統(tǒng)的規(guī)劃是在進行現(xiàn)狀分析、資源分析、產(chǎn)業(yè)分析之后,直接進行城鎮(zhèn)的空間布局。然而,一個更為完善的旅游特色小鎮(zhèn)規(guī)劃技術邏輯應該包括以下方面:“兩個起點”、“四大兼顧”。
“兩個起點”,是指現(xiàn)狀分析和創(chuàng)意概念這兩個規(guī)劃的出發(fā)點,既要對現(xiàn)狀的產(chǎn)業(yè)、土地、旅游、交通等進行摸底梳理,又要提出具有獨特性的創(chuàng)意概念。
創(chuàng)意概念須充分考慮小鎮(zhèn)的特色從何而來,可能是從一個文化故事、一首詩詞來,或是從一個節(jié)事活動、一個文化符號而來,用旅游規(guī)劃的行話就是“IP”的創(chuàng)造。從現(xiàn)狀資源和創(chuàng)意概念兩個方面來思考,得到旅游特色小鎮(zhèn)的定位和結構布局。
確定定位和結構布局之后,從產(chǎn)業(yè)、用地和旅游“三大方面”進行落實,需要有專門的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃篇章去解決特色產(chǎn)業(yè)是什么、各產(chǎn)業(yè)之間如何融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標指標和策略問題;有專門的用地規(guī)劃篇章,解決用地規(guī)模、用地布局和土地的創(chuàng)新供給問題;有專門的旅游規(guī)劃篇章,解決旅游產(chǎn)品、重點項目、游線組織、旅游服務設施的規(guī)劃問題。
“四大兼顧”是指在傳統(tǒng)專項規(guī)劃的基礎上,還要兼顧文保與文化傳承規(guī)劃、生態(tài)與環(huán)保規(guī)劃、風貌規(guī)劃和體制機制規(guī)劃。
這樣綜合性的規(guī)劃框架,既體現(xiàn)了多規(guī)合一的規(guī)定,又體現(xiàn)了各部委對于特色小鎮(zhèn)建設的要求,對旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃報批、A級景區(qū)的評定、小鎮(zhèn)內建設項目的落實、乃至投資運營都有落地的指導意義。