我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%。據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2017)》透露，全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地約達(dá)3000萬畝。然而長期以來受土地管理制度制約，農(nóng)民有宅基地使用權(quán)卻沒有處置權(quán)、擁有資產(chǎn)卻帶不來財(cái)產(chǎn)收入，是農(nóng)村宅基地長期所處的尷尬境地。進(jìn)城農(nóng)民渴望將手中閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性收入，鄉(xiāng)村振興更需要盤活農(nóng)村宅基地資源，為農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。

2015年起，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)在全國31個(gè)省份的33個(gè)縣市區(qū)展開。今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。

可流轉(zhuǎn)：喚醒沉睡的資產(chǎn)

湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵(lì)市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農(nóng)村空閑農(nóng)房。2017年底，全市閑置農(nóng)房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農(nóng)房簽了5年的出租合約， “每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算。”

長期以來，所有權(quán)歸村集體、村民僅擁有使用權(quán)的農(nóng)村宅基地，除了嚴(yán)格禁止買賣轉(zhuǎn)讓外，能否出租、流轉(zhuǎn)一直是法律政策模糊地帶。隨著農(nóng)民進(jìn)城，本質(zhì)屬于農(nóng)村建設(shè)用地的宅基地，與農(nóng)房一道被大量閑置。

借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，將使用權(quán)剝離出來，即可在有條件情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，盤活資源。

福建晉江通過“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補(bǔ)償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機(jī)制，目前全市共騰退宅基地6345畝。

宅基地退出后，如何解決農(nóng)民住房問題，實(shí)現(xiàn)戶有所居?晉江采取有償取得和分類保障的辦法。在城中村，農(nóng)民可以拿宅基地和房屋，換安置房、商務(wù)辦公樓、店面、現(xiàn)金和股權(quán)等;在城郊村，鼓勵(lì)有一定規(guī)模的村民住宅，通過集中改造，建設(shè)農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等方式解決農(nóng)民住房;在郊外村，盡量滿足一戶一宅，同時(shí)鼓勵(lì)危房翻建，完善公共配套，改善居住條件。

江西鷹潭市余江區(qū)堅(jiān)持“誰改革誰獲利”的原則，把“沉睡”的資源盤活后以“宅票”形式還給農(nóng)民，可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并根據(jù)條件可選擇在集鎮(zhèn)建房或以優(yōu)惠價(jià)購買商品房。

在余江，農(nóng)村村民以戶為單位，全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉(zhuǎn)、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權(quán)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，可享受住房、財(cái)政、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)等配套政策。

可抵押：農(nóng)房+金融=融資新渠道

湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴(kuò)建豬舍。

受農(nóng)村宅基地所有權(quán)限制，農(nóng)房一直無法成為抵押物，通過“三權(quán)分置”，并經(jīng)過確權(quán)發(fā)證后，宅基地使用權(quán)可以類似農(nóng)民承包地一樣，用于抵押融資貸款。

10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口擴(kuò)張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農(nóng)村宅基地及集體性質(zhì)建設(shè)用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價(jià)值得到了極大的提升。2015年，晉江開拓出以農(nóng)村住房抵押貸款為主體的“農(nóng)房樂”產(chǎn)品，將原本局限于農(nóng)房的抵押范圍擴(kuò)大至農(nóng)房及宅基地，并正式將宅基地的價(jià)值顯化到抵押評估價(jià)值中。

晉江市2015年12月成為全國農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)縣(市)，截至2018年4月末，晉江農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額為9.98億元，比試點(diǎn)前增加4.48億元，居全國前列，其中，農(nóng)房抵押貸款占比達(dá)88%。

通過賦予農(nóng)村宅基地抵押權(quán)，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村“死”資源向“活”資本的轉(zhuǎn)變。晉江磁灶鎮(zhèn)東山村33歲的張金劍正是依靠“農(nóng)房樂”的支持，將瓷磚銷售的生意越做越大。

可退出：自愿退出，有償使用，倡導(dǎo)“集約”

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，大量進(jìn)城農(nóng)民不愿將戶口隨遷進(jìn)城，關(guān)鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權(quán)和資格權(quán)。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標(biāo)志著農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的公平處置權(quán)利。

一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點(diǎn)。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補(bǔ)償70元，共補(bǔ)償2萬多元，加上房屋補(bǔ)償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。

與此同時(shí)，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點(diǎn)中，紛紛探索宅基地有償使用機(jī)制，引導(dǎo)村民集約用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎勵(lì)補(bǔ)償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置和多余的宅基地;同時(shí)創(chuàng)新采取“政府定價(jià)、村定標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)節(jié)”的辦法，對超占部分實(shí)行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式繳費(fèi)。

可入市：“三塊地”改革試點(diǎn)的創(chuàng)新探索

在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個(gè)地塊，準(zhǔn)備投資開農(nóng)家樂。地塊不大，權(quán)屬關(guān)系卻異常復(fù)雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲、再報(bào)批、再招拍掛，“時(shí)間至少一兩年。”陳英俊說。

晉江進(jìn)行了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟(jì)組織，或村集體授權(quán)的股份合作社;其次，無須再走收儲、上報(bào)的路子，只需要最終由晉江市政府批準(zhǔn)即可。

晉江規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后的收益70%～85%都返還給入市者。

2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。

半月談記者了解到(記者 李勁峰 董建國 秦宏)，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價(jià)款約83億元，如浙江德清縣完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬余人。

宅改能走多遠(yuǎn)?清除法律制度障礙是關(guān)鍵

對于宅基地改革， 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英發(fā)表了以下觀點(diǎn)

“活業(yè)、活人、活村”全面復(fù)興鄉(xiāng)村空間

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在深化農(nóng)村改革，加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動“活人”，實(shí)現(xiàn)“活村”。

改革生產(chǎn)要素配置制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、消費(fèi)需求升級、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動變化，我國的城市化已經(jīng)從要素向城市單向配置轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。改革過程中長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的對流與配置，將為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造巨大機(jī)會。

眼下，我國大規(guī)模土地城市化階段已經(jīng)過去，對于農(nóng)村土地而言，減少強(qiáng)制低價(jià)征地對農(nóng)民土地權(quán)益的損害恰逢其時(shí)。此時(shí)改革土地配置制度，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市平等發(fā)展權(quán)。

城中村是城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)加大城中村地區(qū)的土地制度創(chuàng)新，利用土地價(jià)值增值捕獲原理實(shí)現(xiàn)城市更新中的資本平衡、土地所有權(quán)利益以及土地增值收益合理分配，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進(jìn)城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押集體建設(shè)用地的權(quán)利。

鄉(xiāng)村振興不僅要保障鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)，還要保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。應(yīng)按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制上保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。

我們面臨著土地城市化、農(nóng)民卻沒有跟上實(shí)現(xiàn)市民化的問題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利，就要促進(jìn)農(nóng)民市民化，保障新生代農(nóng)民工城市居住權(quán)，鼓勵(lì)大城市利用集體土地建立房屋租賃市場，向外來務(wù)工人員及其家庭開放。

同樣，我們要向城市開放鄉(xiāng)村權(quán)利，鼓勵(lì)城市社會資本下鄉(xiāng)，解決鄉(xiāng)村發(fā)展資本不足的問題。

完善農(nóng)地權(quán)利體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。我國農(nóng)業(yè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民對農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)性依賴下降，消費(fèi)需求變化促使農(nóng)業(yè)告別“吃飯農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模、可盈利性等都呈現(xiàn)勢不可擋的變化，農(nóng)地權(quán)利安排和經(jīng)營制度變遷決定著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。

明晰農(nóng)地集體所有權(quán)十分重要。對未到戶集體資源進(jìn)行全面確權(quán)，明確歸屬和利益分享機(jī)制;推進(jìn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶的集體產(chǎn)權(quán)改革，確保集體資產(chǎn)保值增值;在此基礎(chǔ)上，還可探索實(shí)行承包地股份合作制，在確保農(nóng)戶土地基本權(quán)利前提下，實(shí)行農(nóng)地資源重組與配置。

隨著大量農(nóng)民離土出村，相較于長輩，新生代農(nóng)民工對土地與農(nóng)業(yè)的觀念產(chǎn)生很大變化。我們要順應(yīng)這種變化，在農(nóng)民自愿的前提下，實(shí)行農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權(quán)、收益權(quán)、地租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。對于已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民，給予承包地有償退出權(quán)和一定期限內(nèi)的可贖回權(quán)。

應(yīng)在農(nóng)民自愿、依法、有償原則下推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，探索國家土地信托制度，進(jìn)行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務(wù)主體、合作組織和市場主體，以農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；蛥^(qū)域種植規(guī)?；⑹袌龌瘜?shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模收益。

推進(jìn)宅基地制度改革，促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型

隨著人口城市化、農(nóng)民代際變化和城鄉(xiāng)互動的到來，村莊的分化勢在必行，宅基地制度改革是促進(jìn)鄉(xiāng)村活化、阻止鄉(xiāng)村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革，可從以下四方面著手：

一是改革宅基地的無償分配制度，可以考慮用時(shí)點(diǎn)劃斷的辦法，對時(shí)點(diǎn)以后集體成員在保障宅基地資格權(quán)前提下實(shí)行宅基地的有償獲得。

二是賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。在保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和居住權(quán)前提下，以宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，農(nóng)民宅基地可以有償退出，可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

三是對外村人和外來資本的有序開放。在規(guī)劃和用途管制前提下，實(shí)行村莊宅基地、農(nóng)房和閑置空閑地對外來人和外部資本開放，實(shí)行鄉(xiāng)村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉(xiāng)村價(jià)值，提高資源配置效率。

四是改革宅基地管理體制。將鄉(xiāng)村納入國土空間規(guī)劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，明確村莊功能，有關(guān)部門對宅基地實(shí)行總量和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地使用和處置權(quán)交由村集體組織管理。